Orçamento Impositivo: Avanço Democrático ou Engessamento da Gestão Pública?
O direito do parlamentar indicar recursos virou obrigação para o Executivo executar. Mas até que ponto isso fortalece a democracia?
Nos últimos anos, o orçamento impositivo transformou a dinâmica entre o Congresso Nacional e o Poder Executivo no Brasil. Se antes a execução das emendas parlamentares dependia da vontade política do governo, hoje a execução orçamentária de parte dessas emendas é obrigatória, o que fortalece o Legislativo, mas impõe desafios à gestão fiscal e à autonomia do Executivo.
Neste artigo, vamos explorar o que é o orçamento impositivo, seus fundamentos constitucionais, os prós e contras do modelo e os riscos de engessamento do planejamento orçamentário da União, estados e municípios.
O que é o orçamento impositivo?
O termo orçamento impositivo refere-se à obrigatoriedade legal de execução de parte das emendas apresentadas pelos parlamentares ao orçamento da União. Ele foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 86/2015 e reforçado pela Emenda Constitucional nº 100/2019, com os seguintes dispositivos:
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Art. 166, § 11, da Constituição Federal: obriga a execução das emendas individuais até o limite de 1,2% da receita corrente líquida da União, sendo metade para a saúde;
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Art. 166, §§ 12 a 14: permite a suspensão da execução apenas em casos de impedimento de ordem técnica, com justificativa formal;
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Art. 165, § 12 (EC 100/2019): torna também impositivas as emendas de bancada estadual.
Na prática, parte do orçamento público passa a ser controlada diretamente pelo Legislativo, e o Executivo é obrigado a cumprir.
Vantagens do orçamento impositivo
A implementação do orçamento impositivo trouxe avanços importantes para a democracia representativa e para o equilíbrio entre os Poderes, como:
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Maior autonomia do Parlamento, reduzindo a dependência de negociações políticas com o Executivo;
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Fortalecimento do pacto federativo, com maior interiorização dos recursos;
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Redução de barganhas políticas, antes utilizadas para liberar verbas em troca de apoio;
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Aproximação do mandato parlamentar da base eleitoral, permitindo atender demandas locais com mais eficiência.
A execução obrigatória garante que o parlamentar cumpra suas promessas com base técnica e previsibilidade.
Desvantagens e críticas: há engessamento?
Por outro lado, diversos especialistas em finanças públicas e gestores alertam para os efeitos colaterais do modelo impositivo:
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Engessamento orçamentário: com a obrigatoriedade de execução das emendas, o espaço para o planejamento estratégico do Executivo diminui;
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Risco de pulverização dos recursos: investimentos podem ser fragmentados em pequenas ações pouco eficientes;
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Possível desequilíbrio técnico: nem todas as emendas seguem critérios objetivos ou baseados em dados públicos;
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Dificuldade de contingenciamento: mesmo em crises fiscais, o governo é obrigado a executar as emendas, exceto em casos muito específicos.
A obrigatoriedade pode comprometer a gestão macroeconômica, especialmente em tempos de ajuste fiscal.
Exemplo prático: saúde ou pavimentação?
Imagine que um parlamentar destina emenda impositiva para pavimentar uma estrada em um pequeno município. Porém, a cidade enfrenta um surto de dengue e precisa urgentemente de verbas para medicamentos e reforço hospitalar.
Mesmo havendo uma urgência em saúde, o governo é obrigado a executar a pavimentação, pois a emenda é impositiva. Esse cenário ilustra o paradoxo entre autonomia política do parlamentar e flexibilidade técnica da gestão pública.
A rigidez do modelo pode gerar distorções na priorização de políticas públicas.
Conclusão: equilíbrio é a chave
O orçamento impositivo representa um avanço institucional na valorização do Poder Legislativo, mas exige maturidade política e responsabilidade na elaboração das emendas. A transparência, o uso de dados públicos e o planejamento intergovernamental são fundamentais para evitar que o instrumento vire moeda de troca ou gere desequilíbrios na gestão pública.
Mais do que obrigar a execução, é preciso qualificar o destino dos recursos públicos.
