Impacto das Emendas Parlamentares no Federalismo Brasileiro: Um Enfoque Jurídico

A centralização do orçamento nas mãos do Congresso ameaça a autonomia dos entes federados?

O modelo de federalismo cooperativo adotado pelo Brasil pressupõe equilíbrio entre União, estados e municípios, cada qual com competências administrativas e financeiras próprias. Contudo, a ampliação do poder de deputados e senadores sobre o orçamento da União, por meio das emendas parlamentares, tem gerado discussões sobre eventual distorção da lógica federativa e concentração de poder político sobre os repasses voluntários.

Este artigo analisa como as emendas parlamentares, principalmente após se tornarem impositivas, impactam o pacto federativo, fragilizam a autonomia local e podem gerar desequilíbrio na distribuição de recursos, à luz da Constituição Federal e de precedentes do STF e TCU.

O que diz a Constituição sobre o pacto federativo?

A Constituição Federal de 1988 (art. 1º, caput, e art. 18) estabelece o Brasil como uma República Federativa, formada pela união indissolúvel entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Cada ente possui autonomia política, administrativa e financeira, o que garante o direito de gerir seus próprios recursos e decidir sobre políticas públicas locais.

Entretanto, quando o financiamento de serviços básicos passa a depender de verbas direcionadas por emendas parlamentares da União, há uma subordinação velada dos entes federados ao poder de decisão política do Congresso Nacional.

Esse fenômeno provoca uma centralização orçamentária incompatível com os princípios do federalismo e da autonomia municipal.

Como as emendas parlamentares interferem no federalismo?

Nos últimos anos, a execução de emendas parlamentares tem superado, em alguns casos, os repasses constitucionais obrigatórios. Muitos municípios pequenos tornaram-se dependentes dessas transferências para manter hospitais, escolas e obras de infraestrutura, o que cria:

• Desigualdade entre municípios com mais acesso político e os menos favorecidos;

• Desvio do planejamento público local, que passa a depender do “favor” político;

• Descompasso entre necessidades reais e a destinação de recursos imposta por emendas.

Além disso, a origem parlamentar da verba pode restringir a liberdade de execução do gestor local, que precisa seguir à risca o objeto definido na emenda, ainda que as prioridades do município sejam outras.

Essa distorção compromete a gestão descentralizada e cria uma espécie de “dependência institucionalizada” da União.

O que dizem os tribunais sobre o tema?

O STF, em diversas decisões, tem reafirmado o princípio da autonomia dos entes federados, mas também tem reconhecido a constitucionalidade das emendas impositivas, desde que respeitados os critérios legais e os princípios da administração pública (ADIs 5.137 e 5.383; ADPF 854).

Já o TCU vem alertando para o crescimento desordenado das emendas parlamentares e o risco de enfraquecimento do planejamento público nacional, uma vez que essas verbas não passam pelo mesmo rigor técnico dos programas estruturantes do Executivo.

O controle sobre essas distorções ainda é incipiente — e o debate precisa ser ampliado.

Exemplo prático de distorção federativa

Um município do interior da Bahia recebeu, em 2022, R$ 2 milhões por emenda individual para construir uma praça esportiva, enquanto o hospital local enfrentava colapso por falta de recursos básicos. A execução da emenda era obrigatória, e o prefeito, apesar de reconhecer a prioridade da saúde, não pôde redirecionar a verba.

Esse tipo de situação revela como a interferência orçamentária de emendas pode desequilibrar o planejamento e agravar desigualdades regionais, ferindo o ideal de federalismo cooperativo.

Conclusão: o federalismo depende de equilíbrio financeiro

O fortalecimento do pacto federativo exige mais do que discurso político: exige respeito à autonomia e equilíbrio na distribuição dos recursos públicos. Embora as emendas parlamentares sejam legítimas, sua expansão sem critérios técnicos e controle federativo pode comprometer a eficiência das políticas públicas e transformar o orçamento em moeda de influência política.

Preservar o federalismo é garantir que cada ente da Federação tenha voz, planejamento e recursos próprios — e não dependa da vontade de quem está em Brasília.