Emenda Parlamentar e Violação ao Princípio da Reserva Legal Orçamentária

A execução orçamentária precisa obedecer aos limites da lei — e a emenda parlamentar também

A Constituição Federal estabelece uma estrutura rígida e bem definida para a elaboração, aprovação e execução do orçamento público. Dentro dessa lógica, o princípio da reserva legal orçamentária atua como um freio institucional ao uso arbitrário dos recursos públicos, exigindo que toda despesa pública esteja prevista em lei formal. No entanto, as emendas parlamentares, quando mal formuladas ou executadas sem previsão legal adequada, podem violar esse princípio e resultar em ilegalidades graves.

Este artigo detalha o que é o princípio da reserva legal orçamentária, como ele se aplica às emendas parlamentares, quais os riscos de sua violação e o que dizem a jurisprudência e os órgãos de controle sobre essa importante limitação jurídica.

O que é o princípio da reserva legal orçamentária?

O princípio da reserva legal orçamentária decorre dos arts. 165 a 169 da Constituição Federal, e significa que nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar previamente autorizada em lei orçamentária (LOA, LDO ou PPA). Isso garante que o gasto público seja controlado, previsível e transparente, submetido ao crivo do Legislativo e da sociedade.

É ilegal qualquer execução de despesa que não esteja ancorada em previsão orçamentária aprovada formalmente pelo Congresso Nacional.

As emendas parlamentares, por sua natureza, inserem alterações no projeto da LOA — mas precisam respeitar os limites constitucionais e legais, especialmente quanto à origem do recurso, disponibilidade financeira e compatibilidade com a LDO.

Quando uma emenda viola a reserva legal?

A violação ao princípio da reserva legal ocorre quando:

• A emenda aloca recursos inexistentes ou não disponíveis;

• A despesa criada não encontra respaldo na LDO ou no PPA vigente;

• O valor da emenda ultrapassa os limites legais fixados pela EC nº 86/2015 e EC nº 100/2019;

• A execução da emenda é feita sem formalização de instrumento jurídico adequado, como convênio ou termo de repasse;

• A verba é liberada por pressão política ou acordo informal, sem respaldo na lei orçamentária.

Nesses casos, a execução da emenda pode ser considerada nula e ensejar responsabilização do parlamentar e dos gestores envolvidos.

O que dizem o TCU e o STF?

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem reiteradamente advertido que a execução de emendas sem base legal ou fora da LOA configura infração grave à ordem orçamentária. No Acórdão 2725/2021 – Plenário, o TCU determinou a devolução de recursos liberados por emenda sem compatibilidade com a LDO, aplicando multa a gestores federais.

Já o STF, no julgamento das ADIs 5717 e 6549, reconheceu que a execução orçamentária deve respeitar os limites legais, inclusive quanto à previsão de dotação orçamentária e disponibilidade financeira. A Corte reforçou que a ausência de reserva legal torna a despesa ilegal e compromete a responsabilidade fiscal do ente público.

Não há espaço para execução política fora dos trilhos da lei — o orçamento é instrumento jurídico, não político.

Exemplo prático de ilegalidade por falta de reserva orçamentária

Em 2022, um deputado federal conseguiu a liberação de verba para reforma de uma feira municipal, porém não havia previsão dessa despesa no PPA e a LOA não continha rubrica compatível com o objeto da obra. O recurso foi transferido, mas o TCU, em auditoria, considerou a execução irregular. O prefeito teve que devolver os valores e o parlamentar foi responsabilizado por violar o princípio da legalidade orçamentária.

Conclusão: sem previsão, não há execução legal

As emendas parlamentares precisam respeitar o desenho legal do orçamento público. Qualquer gasto realizado fora dos parâmetros legais compromete a legalidade, a responsabilidade fiscal e a confiança na execução orçamentária. O princípio da reserva legal orçamentária é uma trava constitucional que protege o interesse coletivo contra abusos e improvisações políticas.

Se a emenda não está prevista na lei, sua execução é ilegal — e o preço da ilegalidade é pago com sanções e descrédito.